El 21 de abril de 2016, la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el problema mundial de las drogas (UNGASS) introdujo un cambio sutil pero trascendental en el vocabulario de la política mundial en materia de drogas. Las convenciones se mantuvieron intactas y las listas de sustancias no sufrieron modificaciones. Sin embargo, el documento final abrió un espacio para un tipo de debate diferente, uno que situaba los derechos humanos, la salud pública y la proporcionalidad en un lugar más central dentro del debate internacional. Una década después, ese cambio merece un análisis riguroso, no una conmemoración.
El documento final de la UNGASS reconoció que las respuestas a las sustancias psicoactivas no pueden basarse únicamente en enfoques punitivos. Abrió un espacio para políticas orientadas a la salud, medidas de reducción de daños y un reconocimiento más amplio de los contextos sociales y culturales. Sin embargo, esta apertura se ha desarrollado de forma desigual, limitada por interpretaciones arraigadas de las convenciones y por la inercia política que tiende a perdurar más allá de cualquier momento multilateral concreto. Lo que surgió en 2016 fue un cambio en el lenguaje, y el lenguaje, sin la voluntad institucional de actuar en consecuencia, cuenta con una vida útil limitada.
Una agenda redactada, no aplicada
Si el documento final de 2016 supuso un cambio en el lenguaje, la pregunta más interesante es qué habría requerido una aplicación plena de ese lenguaje en la práctica. Esa aplicación ya existe. En marzo de 2019, menos de tres años después de la UNGASS, el Centro Internacional de Derechos Humanos y Políticas de Drogas de la Universidad de Essex, junto con el PNUD, ONUSIDA, la OMS y el ACNUDH, publicó las Directrices Internacionales sobre Derechos Humanos y Políticas de Drogas, un documento que recopiló los compromisos en materia de derechos humanos dispersos a lo largo de una década de declaraciones políticas y los organizó en una exposición coherente de lo que los Estados realmente deben a las personas afectadas por sus leyes sobre drogas. Las Directrices no crean derechos. Interpretan el corpus vigente del ordenamiento jurídico internacional en materia de derechos humanos desde la perspectiva de la fiscalización de drogas y, al hacerlo, especifican las obligaciones que la UNGASS insinuó y dejó luego a la libre interpretación. Leídas junto con el texto de 2016, funcionan casi como una concordancia: cada formulación cautelosa de la UNGASS encuentra en las Directrices la obligación específica que implica.
Siete años después de su publicación, y diez después de la UNGASS, las Directrices siguen representando el mapa más claro disponible de una agenda que apenas ha comenzado. También siguen sin aplicarse en la mayoría de las jurisdicciones. La brecha no se debe a la falta de claridad. Es una brecha de voluntad política, y vale la pena describir con precisión los contornos de esa brecha.
Lo que exigen las Directrices
Mientras UNGASS abrió un espacio para respuestas centradas en la salud, las Directrices llenan ese espacio de contenido. El derecho al más alto nivel posible de salud, aplicado a la política de drogas, exige a los Estados que los servicios de reducción de daños se encuentren disponibles, resulten accesibles y cuenten con la financiación adecuada: no como proyectos piloto tolerados, sino como un componente de un derecho legal. Exige el acceso a tratamientos para la dependencia de drogas basados en la evidencia, de carácter voluntario y fundamentados en el consentimiento informado, así como el cierre de los centros de internamiento obligatorio para drogodependientes donde aún existan. Exige que los medicamentos controlados —para el dolor, para los cuidados paliativos, para la terapia con agonistas opioides— se hallen disponibles sin las barreras normativas que dejan a poblaciones enteras sin alivio. Diez años después, la disponibilidad de estos servicios sigue resultando, en el mejor de los casos, irregular en gran parte del Sur Global y desigual incluso dentro de los Estados ricos. El argumento epidemiológico se encuentra zanjado desde hace más tiempo del que lleva existiendo la propia UNGASS. El argumento político, no.
La misma brecha se abre en torno a la justicia penal. La Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS) de 2016 pidió a los Estados que promovieran penas proporcionadas, y las Directrices especifican lo que eso significa. No se debe detener a las personas únicamente por el consumo o la dependencia de drogas. La prisión preventiva por delitos relacionados con las drogas debe resultar excepcional y no habitual. Se debe dar prioridad a las medidas de desviación para los delitos menores. Y, sobre la cuestión que la UNGASS no quiso mencionar en absoluto, las Directrices se muestran inequívocas: los delitos relacionados con las drogas no cumplen el umbral internacional de «delitos más graves» por los que se puede imponer la pena de muerte —allí donde persiste—, y los Estados tienen la obligación inmediata de detener las ejecuciones, conmutar las penas y abolir la condena en este contexto. En 2025, aproximadamente el 46 % de las ejecuciones registradas en todo el mundo fueron por delitos relacionados con las drogas, según el Global Overview de Harm Reduction International. Diez años después de la UNGASS, 36 Estados mantienen la pena capital para tales delitos, y varios siguen aplicándola.
Los derechos que UNGASS dejó sin nombrar
Algunos de los apartados más relevantes de las Directrices abordan precisamente los derechos que el documento de 2016 trataba de forma superficial. Se reconoce que la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión se aplica a aquellas personas cuya práctica implique el uso de sustancias controladas, con una recomendación expresa de que los Estados consideren la posibilidad de establecer excepciones para el cultivo y el uso en rituales y ceremonias religiosas. El derecho a disfrutar de la vida cultural se extiende, sin reservas, a quienes utilizan plantas controladas con fines culturales, espirituales o religiosos, y a quienes las cultivan como parte de su modo de vida tradicional.
Los pueblos indígenas no son tratados como un caso marginal, sino como el tema de una sección dedicada que abarca la libre determinación, el consentimiento libre, previo e informado, el derecho a disfrutar de la cultura y a practicar la religión y —lo más importante para las comunidades en el centro de estos debates— el derecho a las medicinas y prácticas de salud tradicionales, incluidas las plantas utilizadas por sus efectos psicoactivos. Mientras que UNGASS, en su única referencia sustantiva al uso tradicional, pedía a los Estados que «tuvieran debidamente en cuenta» las pruebas históricas, las Directrices piden a los Estados que se abstengan de privar a los pueblos indígenas del derecho a cultivar y utilizar plantas psicoactivas esenciales para la salud y el bienestar de sus comunidades, y que deroguen las leyes que interfieran con ese derecho. La diferencia de tono es la misma que hay entre una aspiración y una obligación.
Lo que las Directrices ponen de manifiesto, al compararlas con los resultados de la UNGASS diez años después, es que el trabajo programático se llevó a cabo, pero que apenas se ha intentado realizar la tarea más ardua: armonizar la legislación nacional y las prácticas institucionales con dicho trabajo. La erradicación de cultivos que ignora la evaluación del impacto ambiental y el derecho a la subsistencia; los regímenes de tratamiento obligatorio que no resisten un análisis riguroso a la luz de la prohibición de los tratos crueles, inhumanos o degradantes; los servicios de reducción de daños criminalizados como «incitación al consumo»; la denegación de medicamentos controlados a los niños y a las personas moribundas; la criminalización de la asociación y la expresión en torno a la reforma de la política de drogas: cada uno de estos aspectos se aborda, de forma directa y en términos operativos, en un documento que lleva sobre la mesa desde 2019.
Cuando las categorías no encajan
En ningún otro ámbito se hace más visible esta tensión que en el tratamiento de las prácticas tradicionales de medicina vegetal, incluidas las relacionadas con la ayahuasca, la iboga, el peyote, el San Pedro y la hoja de coca. Estas prácticas no encajan en las categorías que dieron forma al sistema de control internacional. Conllevan relaciones, sistemas de conocimiento y marcos culturales que preceden y trascienden las arquitecturas legales diseñadas en el siglo XX, y la fricción resultante revela algo más profundo que un simple problema de clasificación.
Parte de esa fricción tiene su origen en el propio lenguaje. Gran parte de la terminología predominante presenta las «drogas» como objetos sujetos a control, lo que oculta una realidad más precisa: que los sistemas jurídicos regulan a las personas —sus prácticas, sus relaciones y su acceso a diferentes estados de conciencia—. Expresiones como «sustancias ilegales» o «control de drogas» sugieren que las plantas o las moléculas en sí mismas entran en el ámbito de la prohibición, cuando lo que acarrea consecuencias legales, en la práctica, son las acciones de las personas y los contextos en los que se producen. Esta distinción resulta importante no sólo por una cuestión de precisión, sino también por motivos políticos. Un marco que trate a una planta como la unidad de interés interpretará erróneamente de forma sistemática situaciones en las que las variables relevantes resultan culturales, relacionales y contextuales. Restablecer ese enfoque centrado en el ser humano no requiere desmantelar los instrumentos existentes, sino interpretarlos con mayor honestidad.
El documento de 2016 ofrece algunas bases para hacerlo. En él se instaba a los Estados a promover «políticas, prácticas y directrices nacionales proporcionadas en materia de imposición de penas para los delitos relacionados con las drogas», una formulación cuya distancia con respecto a la realidad, una década después, habla por sí sola. Sin embargo, incluso antes de que se inaugurara la sesión, un grupo de expertos en derechos humanos de la ONU advirtió de que los enfoques políticos existentes contribuían a «un entorno de mayor riesgo para los derechos humanos», y que el documento final, a pesar de su lenguaje mejorado, no articulaba suficientemente las normas de derechos humanos que el momento exigía. La década transcurrida desde entonces no ha disipado esa tensión. Sin una interpretación activa y una aplicación deliberada, los principios funcionan como una coartada retórica más que como compromisos operativos.
La flexibilidad existe: la cuestión es la voluntad
En los últimos años, diversas jurisdicciones han ido más allá de las interpretaciones estrictamente basadas en las convenciones cuando las prioridades nacionales lo exigían. Estos avances, desiguales, a veces contradictorios y en ocasiones cínicos, revelan, no obstante, un sistema que, aunque rígido en la forma, conserva flexibilidad en la práctica. Esa flexibilidad podría extenderse —y en algunos casos ya se extiende— al reconocimiento de las prácticas tradicionales con medicina vegetal, siempre que los debates políticos aborden seriamente los derechos y los contextos de vida implicados. Que el sistema lo permita no es objeto de controversia. Lo que sigue sin quedar claro es si existe la voluntad política suficiente para llevarlo a cabo.
Para las comunidades que custodian estas tradiciones, lo que se pone en juego va mucho más allá de la clasificación jurídica. Lo que se halla en juego es la protección de la identidad cultural, la transmisión del conocimiento de generación en generación y la capacidad de mantener relaciones con plantas cuyo significado —social, espiritual, ecológico— se mueve en ámbitos que los documentos normativos apenas logran abarcar. Cualquier marco normativo que pase por alto estas dimensiones no sólo defrauda a esas comunidades, sino que tampoco comprende lo que pretende regular. Además, se ha detenido a curanderos indígenas en fronteras a miles de kilómetros de sus territorios, en jurisdicciones cuyos sistemas jurídicos carecen de una categoría para lo que hacen. Durante más de una década, ICEERS ha documentado estos casos y ha apoyado a las comunidades y personas afectadas por ellos, y el patrón se muestra constante en todos los expedientes: las categorías fallan no porque los hechos sean oscuros, sino porque las categorías se crearon para ver otra cosa.
El patrón se extiende más allá de Viena. El 18 de abril de 2026, tres días antes de este aniversario, Estados Unidos firmó una orden ejecutiva que instruye a la FDA y a la DEA a acelerar la investigación y ampliar el acceso a sustancias psicodélicas. La orden enmarca los psicodélicos exclusivamente como tratamientos médicos, sin referencia alguna a contextos culturales o tradicionales. Ilustra, no obstante, la misma dinámica: el sistema se mueve cuando un Estado con peso suficiente decide actuar, y en los términos que ese Estado elige.
Tres momentos en Viena
La década posterior a la UNGASS se ha caracterizado por la lentitud con la que las declaraciones se traducen en la práctica, pero también ha dado lugar a tres momentos en los que el propio sistema multilateral se vio obligado a actuar. Ninguno de ellos representó un momento que la Comisión de Estupefacientes hubiera elegido. Cada uno fue el resultado de una presión sostenida procedente de fuera del consenso de Viena, y cada uno cuenta una historia ligeramente diferente sobre lo que el sistema internacional de fiscalización de drogas es capaz de conceder cuando las pruebas se vuelven imposibles de ignorar.
El cannabis y una votación reñida
El primero de estos momentos tuvo que ver con el cannabis. En enero de 2019, el Comité de Expertos de la OMS en Dependencia de Drogas publicó una serie de recomendaciones que, de haberse adoptado en su totalidad, habrían reorganizado el tratamiento internacional de la planta por primera vez desde 1961. La recomendación principal —eliminar el cannabis y la resina de cannabis de la Lista IV de la Convención Única, la categoría más restrictiva, reservada a sustancias consideradas especialmente nocivas y de escaso valor médico— supuso un reconocimiento de que las evidencias habían cambiado y de que una lista diseñada antes de que existieran investigaciones clínicas sobre los cannabinoides ya no podía defenderse con argumentos científicos. En diciembre de 2020, la Comisión de Estupefacientes votó la recomendación. Se aprobó por 27 votos a favor, 25 en contra y una abstención. El margen lo dice todo: una reclasificación justificada por dos décadas de pruebas acumuladas, respaldada por el órgano científico designado por el tratado, se aprobó en la Comisión por dos votos. Las demás recomendaciones de la OMS sobre el cannabis fueron rechazadas. El sistema había cambiado, entre protestas y por el margen más estrecho posible.
La coca y el retorno al principio
El segundo momento pretendía ser una corrección de un error mucho más antiguo. Por iniciativa de Bolivia, con el apoyo de Colombia, el Comité de Expertos en Farmacodependencia de la OMS llevó a cabo la primera revisión crítica de la hoja de coca desde su inclusión en la Lista I del Convenio de 1961. Dicha inclusión se basó en el informe de 1950 de la Comisión de Investigación de las Naciones Unidas sobre la Hoja de Coca —un organismo que visitó brevemente los Andes, no consultó a las comunidades indígenas de manera significativa y elaboró conclusiones sobre la masticación de coca que hoy se entiende que estuvieron más condicionadas por los prejuicios raciales de la época que por una evaluación científica rigurosa—. La revisión crítica se prolongó durante dos años. Los cuatro equipos internacionales de expertos científicos encargados de examinar las pruebas concluyeron que masticar hoja de coca y tomar infusiones de la misma no produce daños para la salud pública clínicamente significativos, y que la bibliografía resulta coherente con el propio estudio de la OMS sobre la cocaína de 1995, que llegó a la misma conclusión y fue posteriormente silenciado bajo presión política. En octubre de 2025, el 48.º Comité de Expertos en Farmacodependencia (ECDD) se reunió en Ginebra; en diciembre de 2025. Su recomendación se formalizó en una carta del Director General de la OMS al Secretario General de la ONU. La hoja de coca permanecería en la Lista I.
El razonamiento esgrimido para justificar esa recomendación no se basaba en los datos científicos sobre la coca en sí misma —que, según reconoció el Comité, no respaldaban su mantenimiento en la lista por motivos de salud pública—, sino en la «convertibilidad» de la hoja en cocaína, un criterio aplicado a la planta en bruto y no a las prácticas que le confieren un significado cultural, medicinal y nutricional en las comunidades andino-amazónicas. El resultado supone una reafirmación casi literal del marco de 1950: un organismo científico que reconoce que las evidencias no justifican el régimen de control que, no obstante, recomienda. Los derechos indígenas, que la secretaría del ECDD consideró que quedaban fuera de su mandato, no se tuvieron en cuenta en el análisis. La revisión de la coca es ahora el estudio de caso más claro disponible de lo que ocurre cuando al sistema de control de drogas de la ONU se le da la oportunidad de confrontar su herencia colonial a través de sus propios procedimientos, y de los límites de las reformas basadas enteramente en la revisión técnica interna.
Reducción de daños y una votación que dividió la sala
El tercer momento supuso, para los estándares de Viena, algo sin precedentes. En el 67.º período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, celebrado en marzo de 2024, una resolución presentada por Estados Unidos —por motivos que tenían mucho que ver con la crisis nacional de sobredosis de opioides— proponía un texto sobre la prevención y la respuesta a las sobredosis de drogas que incluía, por primera vez en la historia de la Comisión, las palabras «reducción de daños». El término había supuesto un lenguaje consensuado en otros ámbitos del sistema de las Naciones Unidas durante más de dos décadas, desde la Declaración Política sobre el VIH y el SIDA de 2001, pero la Comisión de Estupefacientes lo había mantenido fuera de sus propias resoluciones en virtud del llamado «espíritu de Viena» —la convención de que todos los textos se aprueben por consenso, lo que en la práctica otorgaba a un pequeño número de Estados conservadores un veto efectivo sobre el lenguaje progresista—.
El 22 de marzo de 2024 se aprobó la Resolución 67/4: 38 Estados a favor, dos en contra y varias delegaciones que no participaron en la votación. Era la primera vez desde 1985 que la Comisión aprobaba una resolución por votación, y lo hizo para decidir si mencionar, una sola vez, en un único párrafo, un enfoque de salud pública que el resto del sistema de las Naciones Unidas había aceptado hacía ya mucho tiempo. Lo que logró la Resolución 67/4 y lo que reveló son dos cosas diferentes. El logro estableció una brecha en el bloqueo léxico que se había mantenido durante casi cuarenta años. La revelación significaba que el bloqueo se había mantenido no a través de argumentos, sino a través de procedimientos, y que el procedimiento podía romperse cuando un Estado suficientemente motivado decidía que el coste del consenso se había vuelto más alto que el coste de una votación. El «espíritu de Viena» sobrevivió en nombre. Su función como freno al lenguaje de la salud pública, no.
Diez años después
Si se analizan en conjunto, estos tres momentos describen un sistema capaz de cambiar, pero sólo bajo presión, y únicamente en el punto exacto en el que las evidencias se vuelven irrefutables o el coste político de la inacción resulta insostenible para un Estado lo suficientemente grande como para forzar la situación. El cannabis logró avanzar gracias a décadas de acumulación de datos científicos y al peso de las reformas nacionales en varias jurisdicciones. La coca no se movió, a pesar de una evidencia comparable, porque ningún Estado con peso equivalente decidió hacer suyo el caso. La reducción de daños se movió porque Estados Unidos, enfrentándose a su propia crisis, revirtió una posición que había mantenido durante treinta años. El sistema internacional de control de drogas, diez años después de la UNGASS, sigue mostrándose capaz de cambiar precisamente en los términos que su arquitectura permite: lentamente, de forma limitada y en condiciones que no genera él mismo.
El décimo aniversario de la UNGASS constituye menos una ocasión para emitir veredictos que para hacer un balance honesto de la distancia entre lo que se prometió y lo que se ha construido, así como para prestar una atención renovada a las comunidades cuyas prácticas siguen mostrándose más expuestas a esa brecha. El camino que habríamos de seguir no reside en la oposición entre control y cultura, ni en la cómoda afirmación de que el sistema simplemente necesita más tiempo. Reside en reconocer que los marcos normativos incapaces de tener en cuenta el contexto seguirán produciendo los mismos desajustes, revestidos de un lenguaje progresivamente actualizado. Diez años constituyen tiempo suficiente para darse cuenta del patrón.
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